張佑宗專欄：政治理論大師福山為我們上的一門課

張佑宗專欄：政治理論大師福山為我們上的一門課

福山認為導致美國民主政治的衰弱，有兩個最重要因素，一個就是

否決體制，造成制度僵化無法因應新的環境，另一個是世襲主義的

復辟違反社會公平正義的原理。其實，台灣目前民主政治衰弱的情況

比美國還嚴重。（維基百科）

日裔美籍的政治理論家福山（Francis Fukuyama）今日（4/14）起在台灣

舉辦兩場演講，勢必帶動一股學術討論風潮。2015年福山得到瑞典Uppasala

大學頒發的Johan Skytte Prize of Political Science，學界常常將其比喻為

政治學的諾貝爾獎，表揚其為政治發展理論做出卓越的貢獻。   

小布希發動伊拉克戰爭後，福山開始從過去針對自由主義思想的討論，轉移到

關注「國家建構」（state building）或國家行政能力的問題。累積多年成果後，

2011年出版The Origin of Political Order，2014年出版

Political Order and Political Decay，前一本探討史前到法國大革命之間國家能力、

法治（rule of law）和問責（accountability）三種制度出現的歷史背景，後一本

則分析法國大革命之後到現在，三種制度在世界各地的發展與演化，本書的總結

部分談到政治衰弱（political decay）問題，尤其對美國民主政治的反省，川普

當選美國總統之後，更加深福山的擔憂。   

福山認為導致美國民主政治的衰弱，有兩個最重要因素，一個就是否決體制

（vetocracy）造成制度僵化（rigidity）無法因應新的環境，另一個是世襲

主義（patrimonialism）的復辟違反社會公平正義的原理。其實，台灣目前

民主政治衰弱的情況比美國還嚴重。   否決體制造成制度僵化   美國聯邦憲法

最重要的原則之一，就是權力分立與制衡原則，任何制度改革的推動，必須

經過國會兩院一致的決議，送交總統後不會動用否決權，公布施行後人民也

沒提起違憲訴訟，最後還要各州政府願意執行。任何改革都有受益團體

（winner）與受害團體（loser），受害團體可以在改革過程任何階段，

透過強力的遊說、阻饒或施壓，中斷或降低改革衝擊。如歐巴馬在2010年

3月推動通過「病患保護與平價醫療法」（Patient Protection and Affordable Care Act），

目的在改革美國醫療保險體系，以政府力量達到「人人有健保」。好不容易

獲得國會通過（當時國會兩院多數是民主黨）， 隨即進入冗長的司法訴訟。

2012年6月28日美國最高法院裁定並不違憲，但各州政府仍有權在不受補助款

撤回威脅下自主決定，有26州的政府宣布拒絕接受歐巴馬健保案。   

福山分析美國的「否決體制」讓特殊利益集團很容易擋下對自身不利的政策，

真正符合公眾利益的政策卻寸步難行，我們制度僵化不是否決體制所造成，

而是兩黨走向極化政治（polarized politics）的問題。政府的年度預算，多少年

沒能在法定日期內審議完畢？那一次不是挑燈夜戰最後包裹表決？沒有一件重大

政治、社會或經濟改革法案，不是在紛亂（甚至打架）中快速表決通過。年金改革

喊了很多年，政府仍然無法提出具有社會共識的版本，反改革團體抗議方式越來

越激烈，人民之間爭奪私利、敵對立場越來越顯明，親密伙伴關係、同舟共濟精神

蕩然無存，台灣的民主正在崩解。   世襲主義的復辟   現代政治體系透過各種建制化

（institutionalization）過程尋求公平治理，但人類的本性卻偏好親人與朋友，政治

菁英只信任親友關係網絡，這兩種人才會幫助他們維護政治地位，同時也是政治菁英

努力結果的受益者。福山用「再世襲主義」（repatrimonializatin）形容美國近幾年政治

發展又回到19世紀的「分贓政治」（spoils system）。川普的女兒擔任不支薪的總統

助理，女婿庫許納（Jared Kushner）擔任總統資深顧問（媒體封為地下國務卿），

內閣成員很多來自川普過去商業界的朋友。   台灣世襲主義更是明顯，國民黨和民進黨

無一倖免。2000年政黨輪替前，國民黨能在各種選舉中擊敗民進黨（或黨外），

依靠的是強大的軍公教體系和地方派系，兩者都建立在侍從主義（clientelism）

以利益交易為基礎的動員體系。政黨輪替後國民黨本質不變，目前國民黨主席選舉

最有希望當選的三個人，洪秀柱憑藉的就是軍公教體系，吳敦義則透過地方派系

尋求黨員支持，郝龍斌更不用說，名符其實的「政二代」。   

民進黨也擺脫不掉世襲主義的陰影，為延續政治生命陳菊和賴清德都會有屬意

的接班人選，蔡英文不會有規劃嗎？這幾年民進黨「政二代」多人當選縣市議員

甚至立法委員，前幾天民進黨選舉對策委員會，研議2018年地方選舉徵召35歲

以下的年輕人參選，填補因轉任政務官、立法委員等留下來11個直轄市議員的

空缺。然而，目前躍躍欲試民進黨的青年軍，不乏具有顯赫政治家庭背景的人。   

2015年根據天下雜誌的研究，台灣22個縣市中，縣市議員出身政治世家的比例

高達24.6％，在基隆市、新北市、花蓮縣與嘉義市，政治青年議員清一色都是

政二代。世襲主義在台灣的發展趨勢，以後只會越來越高而不會減少。   

如何避免民主政治的衰弱   政治發展如同生物演化，制度本身會產生變異，經過

相互競爭與自然選擇，有些制度被保留下來（建制化），有些制度則被淘汰（衰敗）。

福山最推崇的國家是丹麥，有良善的國家治理模式，堅實的法治基礎，以及向

人民負責的民主體制。如何向丹麥學習？首先，丹麥人對自己的國家認同有高度

共識，政治菁英不能以選票考量刻意操弄國家認同，否則人民永遠沒有和解的一天，

制度僵化也沒有化解的一天。其次，世襲主義為什麼暢行無阻？根本原因在政治這個

行業具有「暴利」值得「政治企業家」投入經營，一代傳一代導致政治家族化。   

我們應該效法北歐國家，把政治人物當成一般上班族，跟我們一樣搭捷運上班、

領正常的薪水，不給他們任何特權，想撈錢的人到別的地方撈，台灣的民主政治

才會有希望。